一、生产力挑战以及科学、技术和创新的难题

1. 生产力挑战

• 当前国际形势不容乐观，其主要成因有COVID-19疫情的影响、近期乌克兰和中东地区的战争冲突、贸易紧张、地缘政治摩擦和通膨压力的再度抬头。拉丁美洲和加勒比地区也深受这一局势影响。但是，该地区面临的关键挑战是结构性问题。至2023 年，该地区经历了十年的低速增长，年均经济增长率仅为 0.8%，远低于被称为“失去的十年”的八十年代所取得的 2.0% （CEPAL, 2023）。

• 低增长的很大一部分原因在于生产率在过去几十年几乎停滞不前，甚至出现倒退，并且相较于世界其他地区，其相对水平不断下降。

• 这一现象背后还潜藏着诸多因素，但是其中最重要的原因之一是该地区国家没有能力实现其生产体系的复杂化、多样化以及良性的结构性变革。

2. 科学、技术和创新面临的结构性难题

• 在科学、技术和创新领域，该地区所面临的困境也是由来已久的结构性问题。 插文1所述的情况将一直延续，或仅会出现边际性改善，而不足以弥合与更发达国家之间的差距，除非在科学、技术与创新方面果断推动并落实积极的政策，辅之以人力和资金支持，并将其置于更为深入的生产发展政策框架之中。

插文1. 拉丁美洲和加勒比地区基于研发支出的科学、技术与创新情况概览

1) 该地区在研发支出方面明显落后，不仅与发达国家相比存在差距，也落后于一些新兴经济体，如中国。这一差距近年来有所扩大。

2) 在美国、欧盟、经济合作与发展组织（OECD）国家以及中国，研发支出占国内生产总值（GDP）的比例均超过 2%。其中，美国为 3.5%，韩国为 4.9%。而拉丁美洲和加勒比地区，该比例从 2015 年的 0.7%降至 2021 年的 0.6%。

3) 拉美及加勒比地区各国的情况存在差异。按绝对金额计算，阿根廷、巴西和墨西哥占该地区研发支出的 83%（2020 年数据）。其中，巴西单独占 62%，在相对指标上也居领先地位，其研发支出占 GDP 的比例为 1.2%（2020 年）。相比之下，哥伦比亚、萨尔瓦多、危地马拉、巴拿马、巴拉圭、秘鲁和特立尼达和多巴哥的研发支出均不足 GDP 的 0.2%。

4) 该地区研发支出的主要资金来源是国家，且支出主要由学术部门执行；在发达国家，企业是研发支出的主要资助和执行主体。

5) 拉丁美洲和加勒比国家在研发投资方面的弱势，只是其在科学、技术与创新举措设计与实施方面更深层次结构性问题的反映。

来源：CEPAL（拉丁美洲及加勒比经济委员会），基于RICYT（伊比利亚美洲科学与技术指标网络）信息；OECD（经济合作与发展组织）；Instituto de Estadística de la UNESCO（联合国教科文组织统计研究所）。

• 推动科学、技术和创新在该地区的发展，不仅仅在于提高资源的可利用度，尽管它确实拓展了政策的施展空间，还包括提升投入于科学、技术与创新的资源与努力的影响，特别是在生产力方面。

• 因此，在结构性薄弱、资源匮乏、并且必须以能取得成效的最低限度规模开展行动的背景下，亟须将用于支持科学、技术和创新的资源（或至少其中的一部分）导向能够应对各国主要挑战——包括前文所述的生产问题——的知识领域和干预措施，并在此过程中提升相关资源和投入的成本效益比。

二、 生产发展和战略领域

• 如果不解决生产力停滞这一问题，该地区国家将很难面对其他挑战，例如减少贫困和不平等、创造优质就业、降低非正规就业和气候变化带来的诸多挑战。

• 为了应对以上挑战，该地区国家必须进一步制定更具雄心的可持续和包容性的生产发展政策，并投入更多努力。此类政策被理解为旨在直接推动经济高级化与多元化转型、并在经济体系中实现良性结构性变革的工具和举措，从而成为提升生产率的重要途径。

• 高级化，即提升现有经济活动的生产率；多元化，即扩大所开展生产性活动的范围；良性结构性变革，是指生产要素从低生产率的经济活动转向高生产率的经济活动。

• 有鉴于此，该地区必须推进新的投资结构的建立，优先支持那些需求增长率更高、能够创造更高生产率就业岗位并促进生产链的发展，同时有助于保护环境和降低环境足迹的知识密集型活动 （CEPAL, 2022a）。

• 虽然各国政府希望以他们的生产政策和科学、技术与创新政策满足尽可能多的需求，但显然，用于实现这一目标的资源——包括资金、制度和人力资源——远远低于潜在需求。因此，各国及其地区必须，在这些政策框架下，对特定领域、行业、产业集群或具体挑战进行优先布局和生产性投入。

• CEPAL已经认定一系列推动型/动力型的行业或者领域，它们不局限于专门针对工业化的发展战略，而是可以并且应当扩展到任何生产性行业，包括农牧业、服务业、采矿业、制造业等。

• 以下仅提出首批15个战略性（具有推动地区经济增长与生产结构转型的潜力）产业或领域，供各国及其地区在生产发展政策中优先布局。

表1. 推动地区经济增长与可持续包容性生产结构转型的产业与领域

来源：CEPAL（拉丁美洲及加勒比经济委员会）

• 在上述产业/领域，存在广阔空间可用于创造更高质量的就业岗位、推动创新与技术进步、促进出口多元化、开展适应与减缓气候变化影响的行动，以及发展区域内及区域外合作。

三、 生产发展政策和科学、技术与创新的作用

• 市场的自发动力不足以推动这一生产结构转型过程，该过程也无法仅靠政府干预实现。因此，在生产发展政策框架内，需要一套覆盖面广、涵盖政策及干预等相关措施的议程，并依靠公共部门、私营部门、学术界及民间组织的协调合作，以识别并解决制约这一转型的瓶颈问题。

• 一套全面的生产发展议程需要众多领域的政策相互协调。在传统政策旨在保障企业在整个生命周期内的投资和营运资本（包括开发性银行的作用）的基础上，还需包括其他政策，意在识别并消除在人才、数字化转型、吸引外国直接投资、国际化发展、专项基础设施及其他公共产品（包括高质量基础设施、相关规范和监管政策议程）等方面的差距（见表2）。

表2. 生产发展政策的定义和领域

来源：CEPAL

• 在这一体系中，科学、技术与创新政策居于核心位置，其作用不仅体现在通过对流程和组织方式的渐进式或根本性改进来提升现有活动的生产率，还体现在通过基于新产品和新服务的技术的创新与创业，推动新兴产业的形成或现有产业的扩展。

• 特别指出，应着重推进科技推广——科学、技术与创新政策的一部分——，确保企业能够采纳相关技术与知识，同时推动成熟创业生态系统的发展。

四、 2024—2025年工作方针

• 科学、技术与创新是拉美和加勒比地区应对重大挑战的根本所在，这些挑战包括坚决推动长期停滞甚至在最近几十年已经出现下降的生产率，以及其他和发展以及可持续性相关的挑战。

• 科学、创新及信息和通信技术大会‌为2022—2023年度设定的目标是“提升科学、技术与创新政策的定位，以推动具有牵引作用的关键产业为本地区国家实现更加可持续和包容的发展奠定基础”（CEPAL, 2022b）。为了实现这一目标，大会提出7个工作方向，其中优先推进的是加强政策制定机构的能力建设。

• 该地区仍然面对着一系列重大难题，比如强化支持科学、技术与创新发展的公共制度建设，提升私营部门在提高生产力与竞争力方面对创新的投入与承诺，科学、技术与创新政策更好地回应区域战略性挑战，以及推动在科学、技术与创新领域的区域与国际合作。

• 为了应对以上及其他挑战，针对2024—2025年度，建议大会致力于支持和引导成员国及其地区，在其生产发展政策框架下设计和落实更优的科学、技术与创新政策。上述工作将通过一份区域性议程来推进，该议程可界定为“面向可持续和包容性生产发展的科学、技术与创新”。

• 深入探讨科学、技术与创新政策的机制建设与具体落实，这对于成功落实各成员国及其属地所提出的议程至关重要。换言之，区域性科学、技术与创新议程应聚焦于向各国及其属地提供关于“应当做什么”和“应当如何做”的最优指引。

• 为此，拟将2024—2025年两年期活动方案分为四条工作主线展开，并由大会框架下设立的相应工作组加以推进。

1. 面向可持续和包容性生产发展的科学、技术与创新的工具

• 拟推进为不同类型的政策工具提供指导意见，例如金融工具、科技推广、创业支持、应用科学和基础科学激励措施，以及面向科学、技术与创新的人才培养等；并探讨这些工具在任务导向型政策（即以协作方式克服特定挑战）、战略以及总体生产发展政策框架下的组合应用，以及对单项工具和其组合的跟踪与评估机制。

• 在该地区，最常见的支持科学、技术与创新的工具有：拨款——大多基于竞争性基金模式，以及通过高等教育奖学金支持人才培养。

• 通常倾向于优先支持基础研究，而对在大学或其他研究机构开展的应用型研究投入较少。各国政府将公共研发支出的相当一部分投入到这些机构中。与此相对的是，该地区企业在研发活动中的资金投入和执行参与相对停滞，导致政府机构与企业之间缺乏有效对接（CEPAL, 2022c）。

• 创新支持政策工具的组合似乎并不完善，也不足以推动所需的生产转型。虽然经济环境自身已包含有可能阻碍企业创新的因素，但缺乏如创新信贷和创新性公共采购等的支持——普遍存在于许多发达国家——限制了企业开展创新项目的可能性（CEPAL, 2022c）。

• 上述情况导致现有的科学、技术与创新支持体系呈现以下特点：项目资金薄弱；研究与创新项目高度分散，不利于形成具有规模效应的科研人员队伍和创新型企业；优先短期项目；以及对与国家或地区发展挑战相关的研究领域关注不足，因为这些领域超出了科研人员和企业的能力范围或优先事项。

• 另外，面临的一个挑战是加大技术推广力度，其目的是缩小企业间——甚至同一个产业内——生产率的悬殊，使得企业（尤其是中小微企业）可以利用现有的技术和知识。目前，在这一方面的投入仍相对有限。

• 另一个挑战是是将性别维度纳入科学、技术与创新支持政策和工具的设计与落实中。应当建立促进女性参与知识生成与创新全过程的机制。

2. 科学、技术与创新的治理

• 生产发展政策，包括科学、技术与创新政策，尤其需要协同运作。总体来说，这些政策的落实，除了和公民社会的关系，还涉及至少四类协同：公共部门与私营部门之间，不同公共部门之间，不同私营部门之间，以及国家层级与地方层级之间的协同。因此，这类政策的治理——广义上不仅涵盖制度安排、机制和运作方式，也包括一整套规则与激励方式，用以保障各方力量、主体和资源围绕战略议程协同运作——便成为核心要义。

• 虽然该地区负责科学、技术与创新政策的制度建设在近几年已经取得了重要进展，但仍存在不少薄弱环节。有必要进一步提升在战略与工具设计方面的能力，使其具备中长期导向，并在实施、跟进与评估等环节形成更完善的支撑。

• 拉丁美洲和加勒比地区的若干国家已经进行了制度调整，设立了专门负责该领域的部级或其他具备较高政治地位的机构。然而，这些新机构的设立，并未使得科学、技术与创新在生产发展政策或其他政策（包括社会政策）中发挥更为积极的作用 (CEPAL, 2022c)。

• 科学、技术与创新制度的地位虽然有所提升，但并未相应反映在预算的增加上，甚至在一些情况下出现了预算削减。此外，由于新政府上台后的行政变动，政策的优先事项和方向上常常会发生重大调整。最后，该领域的政策并不总是以正式文件的形式加以明确，更多是政府在不同时期陆续采取的一系列不同性质措施的集合。许多情况下，必须梳理现行的支持工具来推断出其背后发挥作用的政策 (CEPAL, 2022c)。

3. 区域性视角的科学、技术与创新

• 科学、技术与创新治理的一大挑战在于协调国家层面和地方层面的举措，特别是关乎科技创新政策和生产力发展的领域，因为在这些方面，地方层面起着关键作用，其目的在于缩小本地区国家内部不同区域之间生产率的巨大差异。

• 这种以地域为导向的生产发展路径，通过在国家层面举措的基础上，叠加地方层面的努力，从而扩大整体投入的规模；也有助于兼顾各个地区的特殊性，包含生产和技术方面，以及制度能力；同时，还考虑到一个实际情况：许多制约生产和技术转型的瓶颈只有在地方层面才能识别并加以解决。另一方面，当地的行为主体和区域性机构越来越希望，甚至要求，能够亲自担负生产力发展的责任。

• 上述内容阐释了为什么“基于地方的政策”再次被提上议程，这类政策采取“自下而上”的方式，而非“自上而下”、中心化。

• 该地区国家的各个地区在生产发展，尤其是，科技创新相关措施的落实能力方面呈现显著差异。因此，加强各地区推进这些议程的能力将是关键。

• 考虑到上述情况，本工作方向将致力于为创新与生产发展的次国家层级生态系统和议程的完善提供指导，同时提升次国家层级在相关领域的治理能力。

• 去中心化并不意味着各地区作为自给自足的实体以孤立的方式运作。在复杂的背景下，没有任何行为主体能够单独实现具有重大意义的可持续与包容性转型目标。因此，有必要反复强调创建并强化多层级、多主体治理机制的重要性，以促进公私主体之间、公共主体之间、私人主体之间，以及国家层级与地方层级之间的有效联动。

4. 面向产业与技术的战略议程

• 科学、技术与创新政策不仅要在建设国家研发能力方面发挥核心作用，还应当致力于解决国家面临的问题和克服挑战——尤其是在各国及其地区的生产发展政策框架下。也就是说，科学、技术与创新政策，应以解决国家面临的问题和挑战为目标，并落实到各行业及技术领域的具体工作议程中。

• 应对该地区面临的诸多挑战，无论在公共领域还是私营领域，都需要科学与技术视角，因为这些问题日益复杂。这就必然要求将公共支持（至少部分支持）引向科学、技术与创新领域中的相关知识方向，特别是那些与各国主要挑战相关的部门和技术。在这一思路下，以任务为导向的科学、技术与创新政策，可以成为促成公私主体协同合作的工具，同时也有助于将各方努力引向解决国家和全球性挑战。

• 值得指出的是，拉美经委会在前文中提出的相关领域和技术，与拉美和加勒比国家共同体在科学、技术与创新方面确立的优先事项具有高度一致性，其中包括健康产业、数字化转型与人工智能、能源转型以及粮食安全。

编译：周畅，东莞理工学院拉美研究院研究员，中拉技术转移中心拉美研究院研究员。

本文节选自：CEPAL (拉丁美洲及加勒比经济委员会)，Ciencia, tecnología e innovación para un desarrollo productivo sostenible e inclusivo. Lineamientos para el período 2024-2025 （《面向可持续与包容性生产发展的科学、技术与创新——2024—2025年工作方针》），圣地亚哥，智利，2024。https://especiales.minciencias.gov.co/wp-content/uploads/2024/04/2400188s_ccitic.4_docto_posicion_web.pdf.

参考文献

CEPAL（拉丁美洲及加勒比经济委员会）(2023)，América Latina y el Caribe en la mitad del camino hacia 2030: avances y propuestas de aceleración （《拉丁美洲和加勒比地区迈向2030年中程：进展与加速建议》）(LC/FDS.6/3/Rev.1)，圣地亚哥，智利。

(2022a)，Hacia la transformación del modelo de desarrollo en América Latina y el Caribe: producción, inclusión y sostenibilidad （《拉丁美洲和加勒比地区发展模式转型之路：生产、包容与可持续性》）(LC/SES.39/3-P)，圣地亚哥，智利。

——(2022b)，Informe de la Tercera Reunión de la Conferencia de Ciencia, Innovación y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe （《拉丁美洲和加勒比经济委员会第三届科学、创新及信息和通信技术大会报告》）(LC/CCITIC.3/4)，圣地亚哥，智利。

——(2022c)，Innovación para el desarrollo: la clave para una recuperación transformadora en América Latina y el Caribe （《以创新促发展：拉丁美洲和加勒比地区实现变革性复苏的关键》）(LC/CCITIC.3/3/-*)，圣地亚哥，智利。